«En definitiva, haciendo una reflexión, estamos contentos con las normas que fueron aprobadas. Todo lo que se devolvió a la comisión es precisamente para pulir y generar mayores consensos». Lo dijo Claudio Gómez (CS), coordinador de la comisión de Forma de Estado. Si bien muchos artículos que se devolvieron a la comisión referían a la organización fiscal, el socialista insiste: «Es una muy buena propuesta y tiene muy buenos elementos de fondo». Cerca de las 23:00 horas del martes 12 de abril, la comisión que tiene el mejor ambiente cívico dentro de la Convención, sacaba cuentas: se aprobaron 22 artículos de los 56 presentados, porque se consagraron los aspectos generales de cada temática propuesta en el informe.
Los Gobiernos Regionales y las Municipalidades gozan de autonomía financiera para el cumplimiento de sus funciones, dentro del marco establecido por esta Constitución y las leyes. Artículo 2.- Desentralización Fiscal
Este era el tercer y último informe que Forma de Estado ingresaba al pleno. Obtuvo 113 votos a favor, 4 en contra y 27 abstenciones. Según voces de la derecha, esta comisión corre con ventaja respecto a las otras, porque construyen acuerdos transversales antes de la votación en general de los informes. Por eso, al igual que la Comisión de Justicia, tiene un promedio de aprobación más alto que las otras comisiones.
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El pleno dirimió sobre temáticas diversas: responsabilidad y atribución fiscal de las entidades territoriales, solidaridad e interdependencia regional, modernización del Estado y administración pública, consagración de la ruralidad como forma de vida, conectividad y hasta la protección de los Bomberos.
Si bien se aprobaron sólo 22 artículos -10 parciales- de los 56, se logró asegurar todas las temáticas centrales, para que fuesen parte del borrador de nueva Constitución. Con los artículos que se devolvieron a la comisión -40 contando los incisos de algunos artículos aprobados- se aseguró lo nuclear de lo que se propuso. Se notó, además, que efectivamente existió un acuerdo inicial para sostener, de manera general, estas temáticas. Tras las votaciones, Felipe Mena (UDI) destacó «la amistad cívica de esta comisión». Añadió: «Todas deberían seguir este ejemplo».
Álvaro Jofré (RN) aprovechó sus minutos en el Pleno para agradecer a sus compañeros de comisión por los acuerdos transversales. Coincidiendo con Mena expresó que Forma de Estado es «un lunar dentro de la CC, todos deberían trabajar así».
El acuerdo no bastó, no obstante, para que se aprobara todo el articulado. Era una tarea ambiciosa, por lo demás, dado lo extenso y variado del informe. La mayoría de los artículos que se devolvieron referían a responsabilidad fiscal y a la ruralidad, temas que abarcaban el grueso del articulado. El principal problema que se presentaba sobre lo fiscal era -según dijo el coordinador Gómez- «de comprensión». Para él, «el fondo, que refiere a la distribución solidaria e interdependiente de los fondos regionales es un avance».
Álvaro Jofré apuntó a que existían conceptos vagos como «entidades territoriales», para referirse a organizaciones regionales. A eso se agrega la propuesta de que tales entidades pudieran endeudarse en un 2% y con «casos excepcionales para llegar a un 5% de deuda». Jofré señala que es una categoría «ambigua y no asegura qué autoridad de turno debe respetar ese umbral». Para Felipe Mena, 25 artículos referidos al tema fiscal «era un exceso».
«Lo de la vida rural venía sobre regulado en el informe. Había cosas que van mucho más allá de esta comisión y mucho toca temas de un modelo económico, pero que se consagre lo rural en la Constitución es un avance». Álvaro Jofré (RN)
La punta de lanza, que si logró los 2/3, fue el artículo 2, que consagra la descentralización fiscal: «Los Gobiernos Regionales y las Municipalidades gozan de autonomía financiera para el cumplimiento de sus funciones, dentro del marco establecido por esta Constitución y las leyes».
Esta autonomía se sostendrá gracias al Presupuesto de la Nación; a la redistribución de ingresos fiscales, según lo evalúe el Poder Legislativo, y gracias a los ingresos de cada región. Todo esto, más otros artículos, están sujetos a los principios de autonomía y suficiencia –en el artículo 13– que mandatan las entidades territoriales a «ordenar y gestionar sus finanzas públicas en el marco de la Constitución y las leyes, en beneficio de sus habitantes, bajo criterios de responsabilidad y sostenibilidad financiera». La coordinadora Jennifer Mella (FA) considera que la propuesta «es responsable y realista, dado que se ofrece una estructura flexible».
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A penas se sometió a votación el artículo 35, que consagra la ruralidad como forma de vida, los convencionales comenzaron a realizar aplausos sincopados mientras esperaban el resultado. Apenas se aprobó se escucharon aplausos de todos los sectores. La norma dice: «El Estado reconoce la ruralidad como una expresión territorial donde las formas de vida y producción se desarrollan en torno a la relación directa de las personas y comunidades con la tierra, el agua y el mar”.
Para que esta norma se aprobara, Mella explica que se recogieron iniciativas de todos los sectores. Por eso, los artículos nucleares -el 35 y 36 (ver más abajo)- se aprobaron. Se sabía que varias normas sobre la vida rural volverían a la comisión, dado que presentan detalles «bastante polémicos», cuenta Mella. Por ejemplo, el 40 dejaba al Estado como único garante del uso, manejo e intercambio de semillas y plantas. La coordinadora cree que esas discusiones tienen que ser reguladas por la ley y políticas públicas, pero está bien instalarlas. Explica que, con lo que se aprobó, no se está «cerrando puertas con candado con la Constitución, sino estamos tratando de abrir camino».
Algunos convencionales advierten que esa parte del articulado era un intento de maximalismo. Jofré coincide, pero confiesa que era una preocupación transversal de los integrantes de la comisión, dado que muchos pertenecen a regiones aisladas: «Lo de la vida rural venía sobre regulado en el informe. Había cosas que van mucho más allá de esta comisión y mucho toca temas de un modelo económico, pero que se consagre lo rural en la Constitución es un avance».
«Es evidente que (las normas aprobadas) van modelando lo que sucede en las otras comisiones, pero es un ejercicio que sucede desde el primer momento». Yarela Gómez (FA).
Uno de los artículos que pedía atención era el 50: Atribuciones de la Asamblea Regional. De todo lo que se propuso, solamente llegó a los 2/3 aquella descripción que enmarca sus funciones en «conformidad a la Constitución, a la ley y los Estatutos regionales». Además, se aprobó el numeral 1, que le otorga la facultad a la Asamblea Regional el poder de «pronunciarse sobre la convocatoria a consultas o plebiscitos regionales». Las demás competencias se verán en un informe de reemplazo.
Rodrigo Álvarez (UDI), quien pertenece a la Comisión de Medio Ambiente y Modelo Económico, dijo éste que era «un informe desordenado». Según él, si bien contaba con artículos valorables, se extralimitaba de sus competencias, dado que la organización fiscal y algunos aspectos de la ruralidad debían quedar en manos de la comisión en la que él trabaja.
Yarela Gómez (FA) indica que la Forma de Estado ya incluyó normas de Derechos Fundamentales, y que se recabó información de otras comisiones para armar el articulado. Añade que las diferencias respecto a las políticas fiscales, por ejemplo, son «sustantivas e ideológicas». Para ella, las normas que ingresaron al borrador es «evidente que van modelando lo que sucede en las otras comisiones, pero es un ejercicio que sucede desde el primer momento». La convencional, oriunda de Villa Ortega, hace referencia a la aprobación del Estado Regional y las Asambleas Regionales. Añade que esta navegación de articulados es «un ejercicio virtuoso» e implica «ir generando una armonización previa al proceso que nos va a permitir llegar con un texto más consolidado, previo a la última etapa de armonización más fina». Δ
LOS ARTÍCULOS QUE ENTRAN AL BORRADOR
Artículo 1.- De los tributos. Todas las personas y entidades deberán contribuir al sostenimiento de los gastos públicos mediante el pago de los impuestos, las tasas y las contribuciones que autorice la ley.
Artículo 2.- Descentralización fiscal. Los Gobiernos Regionales y las Municipalidades gozan de autonomía financiera para el cumplimiento de sus funciones, dentro del marco establecido por esta Constitución y las leyes.
La Ley de Presupuestos de la Nación deberá propender a que, progresivamente, una parte significativa del gasto público sea ejecutado a través de los gobiernos subnacionales, en función de las responsabilidades propias que debe asumir cada nivel de gobierno.
El deber y la facultad de velar por la estabilidad macroeconómica y fiscal será centralizada, conforme a lo dispuesto en esta Constitución.
Artículo 3.- De la afectación. Los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al erario público del Estado o a las entidades territoriales según corresponda conforme a la Constitución. Excepcionalmente, la ley podrá crear tributos de afectación en favor de las entidades territoriales referidos a actividades o bienes con una clara identificación con los territorios, la prevención de contaminación medioambiental, la conservación y reparación de los ecosistemas, salud o educación. Una ley marco fijará los criterios para la creación de estos tributos.
Artículo 4.- Prohibiciones en materia tributaria. La ley de Presupuestos no puede crear tributos ni beneficios tributarios. No procederán iniciativas populares ni plebiscito y referéndum en materia tributaria.
Artículo 8.- De la autonomía financiera de las entidades territoriales. Las entidades territoriales mencionadas en el artículo 5° de esta Constitución, gozarán de autonomía financiera en sus ingresos y gastos para el cumplimiento de sus competencias, la cual deberá ajustarse a los principios de suficiencia, coordinación, equilibrio presupuestario, solidaridad y compensación interterritorial, sostenibilidad, responsabilidad y eficiencia económica.
Artículo 10.- Distribución de las potestades tributarias. Sólo la ley podrá crear, modificar y suprimir impuestos y beneficios tributarios aplicables a estos.
Artículo 13.- Principios de autonomía y suficiencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales implica la facultad de ordenar y gestionar sus finanzas públicas en el marco de la Constitución y las leyes, en beneficio de sus habitantes, bajo los criterios de responsabilidad y sostenibilidad financiera.
La suficiencia financiera se determinará bajo criterios objetivos tales como correspondencia entre competencias y recursos necesarios para su cumplimiento, equilibrio presupuestario, coordinación, no discriminación arbitraria entre entidades territoriales, igualdad en las prestaciones sociales, desarrollo armónico de los territorios, unidad, objetividad, razonabilidad, oportunidad y transparencia.
Artículo 14.- Principio de coordinación. La actividad financiera de las entidades territoriales se realizará coordinadamente entre ellas, el Estado y las autoridades competentes, las cuales deberán cooperar y colaborar entre sí y evitar la duplicidad e interferencia de funciones, velando en todo momento por la satisfacción del interés general.
(inciso tercero) Este principio se aplicará también respecto de todas las competencias o potestades que se atribuyan a las entidades territoriales.
Artículo 20.- Sostenibilidad ambiental. Es deber del Estado y de las entidades territoriales, en el ámbito de sus competencias financieras, establecer una política permanente de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza.
Artículo 21.- Responsabilidad fiscal. Las entidades territoriales, sus representantes y sus autoridades que incumplan con sus obligaciones en materia financiera, deberán asumir, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que de tal incumplimiento se deriven con arreglo a la Constitución y las leyes.
Sin perjuicio de los distintos tipos de responsabilidad a que pueda dar lugar el incumplimiento de las obligaciones en materia financiera, la ley deberá establecer mecanismos para un resarcimiento efectivo del patrimonio fiscal o de la entidad territorial respectiva.
Artículo 22.- Eficiencia económica. El principio de eficiencia económica implica que las entidades territoriales deberán usar sus recursos de forma económicamente razonable, óptima y eficaz, en beneficio de sus habitantes y en función de los objetivos que la Constitución y las leyes les impongan.
Artículo 24.- Controles financieros. Un órgano de carácter técnico, desconcentrado territorialmente, con autonomía administrativa y presupuestaria, controlará la legalidad de la actividad financiera, la gestión y los resultados de la administración de los recursos públicos. Su actuar deberá fundarse en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales y sociales.
Este órgano técnico, especialmente fiscalizará la elaboración y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales, las que deberán efectuarse bajo las normas contables aplicables al sector público determinadas por ley.
Asimismo, la ley establecerá los mecanismos adecuados para incorporar un control ciudadano, democrático y participativo desde los territorios. El Estado promoverá la educación cívica de la ciudadanía en el control y la gestión de recursos públicos.
Sin perjuicio de lo señalado en los incisos anteriores, la ley regulará otros controles internos y auditorías periódicas independientes.
Con todo, serán públicos los informes de auditorías y los estados financieros de las entidades territoriales fiscalizadas.
Artículo 26.- Mecanismos de participación en las entidades territoriales. Las entidades territoriales deberán promover, fomentar y garantizar los mecanismos de participación en las políticas públicas, planes y programas que se implementen en cada nivel territorial, en los casos que esta Constitución, la ley y los estatutos regionales señalen.
Artículo 27.- Del ejercicio de la función pública. En el ejercicio de la función pública se deberá observar una conducta funcionaria intachable y responsable, desempeñando la función o el cargo correspondiente en forma leal, honesta, objetiva e imparcial, sin incurrir en discriminaciones de ningún tipo, con preeminencia del interés general por sobre el particular. 138
Artículo 28.- De los servicios públicos. Es deber del Estado proveer de servicios públicos universales y de calidad a todas las personas que habiten en su territorio, los cuales contarán con un financiamiento suficiente.
El Estado planificará y coordinará de manera intersectorial la provisión, prestación y cobertura de estos servicios, bajo los principios de generalidad, uniformidad, regularidad y pertinencia territorial.
Artículo 29.- La Administración Pública. Los órganos de la Administración tienen por objeto satisfacer las necesidades de las personas y las comunidades. La Administración Pública ejecutará políticas públicas, planes y programas, y proveerá o garantizará, en su caso, la prestación de servicios públicos en forma continua y permanente.
La Administración Pública se somete en su organización y funcionamiento a los principios de juridicidad, publicidad, celeridad, objetividad, participación, control, jerarquía, eficiencia, eficacia, rendición de cuentas, buen trato, primacía del interés general y los demás principios que señale la Constitución y la ley.
Cualquier persona que hubiere sido vulnerada en sus derechos por la Administración Pública podrá reclamar ante las instancias administrativas y jurisdiccionales que establezcan esta Constitución y la ley.
Artículo 32.- Empleo público. La Administración Pública desarrolla sus funciones propias y habituales a través de funcionarias y funcionarios públicos.
El ingreso a estas funciones se realizará mediante un sistema abierto, transparente, imparcial, ágil y que privilegie el mérito, la especialidad e idoneidad para el cargo, observando en todo momento criterios objetivos y predeterminados.
El desarrollo, evaluación de desempeño y cese en estas funciones deberá respetar su carácter técnico y profesional. La ley regulará las bases de la carrera funcionaria, permitiendo la movilidad de los funcionarios dentro de toda la Administración Pública y la capacitación funcionaria, teniendo en cuenta la pertinencia territorial y cultural del lugar en el que se presta el servicio.
La ley establecerá un sistema de formación, capacitación y perfeccionamiento de las funcionarias y funcionarios públicos.
Los cargos que esta Constitución o la ley califiquen como de exclusiva confianza, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, son parte del gobierno y tendrán el régimen de ingreso, desempeño y cesación que establezca la ley.
(inciso séptimo) Las personas que tengan la calidad de cónyuge, conviviente civil o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive, no podrán ser nombrados en cargos de la administración pública respecto de las autoridades y de los funcionarios directivos del organismo del Estado al que postulan. Se exceptúan los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos de carrera.
Artículo 33.- Sobre la modernización del Estado. Es deber del Estado definir mecanismos de modernización de sus procesos y organización, ajustando su funcionamiento a las condiciones sociales, ambientales y culturales de cada localidad.
El Estado deberá destinar recursos para que sus órganos adopten las medidas que resulten necesarias para la incorporación de avances tecnológicos, innovación y el mejor uso de los recursos que permitan optimizar la provisión de bienes y servicios públicos.
El Estado deberá fomentar los mecanismos de participación, la relación con las personas y promover la gestión eficiente y moderna, acorde a las necesidades de las personas y comunidades.
Artículo 35.- El Estado reconoce la ruralidad como una expresión territorial donde las formas de vida y producción se desarrollan en torno a la relación directa de las personas y comunidades con la tierra, el agua y el mar.
El Estado promoverá el desarrollo integral de los territorios rurales.
Artículo 36.- El Estado y las entidades territoriales facilitarán la participación de las comunidades rurales a nivel local y regional en el diseño e implementación de programas y políticas públicas que les afectan o conciernen.
Artículo 46.- El Estado es garante de la conectividad del país en coordinación con los gobiernos regionales.
Artículo 47.- La designación de las y los representantes de los Ministerios y Servicios Públicos con presencia en la Región Autónoma será decisión de la Presidencia de la República.
