Por María Isabel de Martini
En el Índice de Democracia de la revista británica «The Economist», desde 2006 Chile se ha instalado -superando el promedio latinoamericano- en el rango de las democracias imperfectas, que bordea la categoría de democracia plena. El país logró superar esa barrera recién en 2020, con 8,28 de 10 puntos. El indicador de «The Economist» evalúa la calidad de la democracia de 160 países usando 60 indicadores, que son agrupados en cinco áreas: proceso electoral y pluralismo, funcionamiento del gobierno, participación política, cultura política y libertades civiles.
Según el Índice, la razón porque Chile dio el salto en 2020 fue «la disposición del pueblo a salir a la calle». Y la razón por la que se mantuvo en la misma categoría al año siguiente fue el plebiscito constitucional y la participación, superior a la que venía dándose desde la instauración del voto voluntario, en 2012. En 2022, el promedio chileno bajó a 7,92; es decir, el país volvió a la categoría de democracia imperfecta. El informe afirma que el retroceso se debió a «los bajos niveles de confianza en el gobierno y la baja participación electoral en las elecciones recientes». Desde 2006, la categoría «proceso electoral y pluralismo» es nuestro punto fuerte y la de «participación política», nuestro punto más débil.
La Propuesta elaborada por la Convención Constituyente, proyecto que se someterá a plebiscito el 4 de septiembre, destaca precisamente por el propósito de fortalecer la participación, el llamado vínculo de la ciudadanía con la política, incorporando los mecanismos pertinentes. «El Estado deberá garantizar a toda la ciudadanía, sin discriminación de ningún tipo, el ejercicio pleno de una democracia participativa, a través de mecanismos de democracia directa» afirma el art. 153. Eso incluye: iniciativa popular de norma (art. 157); iniciativa de derogación de norma (art. 158); iniciativa de reforma constitucional (art. 388); iniciativa de nueva constitución o referéndum constituyente (art. 386); plebiscitos comunales y regionales (art. 156); audiencias públicas ante el Congreso de Diputadas y Diputados y la Cámara de las Regiones (art. 159).
Es una buena noticia la incorporación de mecanismos de la democracia directa. Llegan al Legislativo las demandas e intereses de la sociedad civil y los representantes las reconocen, legislan y se ajustan a ellas. La ciudadanía tiene voz y voto e incide en las decisiones políticas, de forma inédita en Chile.
I. Ciudadanos con voz y voto
La Constitución incorpora a la ciudadanía como un tercer elemento en un ámbito hasta ahora exclusivo de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Ello responde al propósito de recuperar el interés de la ciudadanía en la política, factor que ha sido clave en la crisis de la legitimidad, debido a la consciencia de la mayoría de los 154 convencionales constituyentes de que es necesario fortalecer la democracia.
En la última década, los partidos políticos perdieron -o abandonaron- su rol de intermediadores entre los ciudadanos/as y las instituciones. Las inquietudes, necesidades o intereses de las personas comenzaron a manifestarse de otras formas: con movilizaciones -para alertar o reclamar por necesidades o carencias- o a través de organizaciones ciudadanas -para participar activamente en soluciones que la institucionalidad no abarca-.
En una década, las marchas y protestas se multiplicaron y también la movilización de la sociedad civil organizada. El Mapa de Organizaciones de la Sociedad Civil, publicado por el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica en 2020, detectó 213 mil organizaciones activas y un crecimiento de 36% en cinco años. Aunque no son comparables estrictamente, porque son diferentes en objetivos, administración, legislación e intereses, es tentador poner otro número en frente: sólo 432.647 personas están afiliadas a partidos políticos, según informó el Servicio Electoral en febrero de este año.
Es una buena noticia, entonces, la incorporación de mecanismos de la democracia directa. Llegan al Legislativo las demandas e intereses de la sociedad civil y los representantes las reconocen, legislan y se ajustan a ellas. La ciudadanía tiene voz y voto e incide en las decisiones políticas, de forma inédita en Chile.
Los espacios que promueven el desarrollo de las regiones implicarán un ajuste. Pero así como la autonomía política y administrativa no significan división o separación del Estado, la autonomía financiera no indica que cada región podrá gastar recursos sin control alguno.
II. Democracia a nivel regional
En esta apuesta por mejorar la calidad de la democracia está también el propósito de avanzar hacia una descentralización real, promoviendo el desarrollo de las regiones y el reconocimiento de su heterogeneidad. El proyecto cambia un Estado históricamente centralizado, con los poderes concentrados en la capital, por uno que da autonomía territorial en el estamento regional y en el local.
La definición de un Estado regional del primer artículo del proyecto no esconde amenazas secesionistas. Al contrario, establece que el Estado «es único e indivisible» (art. 3) y luego se reitera: «ningún caso el ejercicio de la autonomía podrá atentar en contra del carácter único e indivisible del Estado de Chile» (art. 180).
La definición importante es la autonomía. El país estará «conformado por entidades territoriales autónomas y territorios especiales, en un marco de equidad y solidaridad, preservando la unidad e integridad del Estado» (art. 7). La organización de regiones autónomas, comunas autónomas, territorios autónomos indígenas y territorios especiales, incluye la obligación de actuar coordinada y cooperativamente. El mandato de cooperación está en el art. 188: «la Administración central promoverá y apoyará la cooperación y asociatividad con las entidades territoriales y entre ellas». Y la garantía de equidad está en el 189: «la Constitución garantiza un tratamiento equitativo y un desarrollo armónico y solidario entre las diversas entidades territoriales, tanto urbanas como rurales».
Efectivamente, estos espacios implicarán un ajuste. Pero así como la autonomía política y administrativa no significan división o separación del Estado, la autonomía financiera («personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio y las potestades y competencias necesarias para gobernarse», art. 187) no indica que cada región podrá gastar recursos sin control alguno. Por el contrario, significa que podrán determinar sus políticas públicas, hoy establecidas por el gobierno central, o gestionar recursos públicos según sus necesidades, o generar recursos propios, todo en coordinación con el poder central.
El proyecto de nueva Constitución cambia los equilibrios. Deja en el Presidente algunas atribuciones que son centrales, pero reduce el poder de dar las urgencias en el trámite; establece iniciativas con concurrencia Ejecutivo-Legislativo y disminuye el quórum de aprobación de leyes, lo que debiera contribuir a destrabar la agenda parlamentaria.
III. Sistema político: Continuidad y cambio
Desde hace varios años, distintos estudios de opinión han dado cuenta de una mala percepción del funcionamiento de la democracia en Chile. La encuesta del Centro de Estudios Públicos de julio-agosto de 2021 mostró que solo el 12% de los consultados considera que la democracia funciona bien o muy bien en el país. Un 30% considera que funciona mal o muy mal. Al consultar por la confianza en las instituciones, la misma encuesta, pero de abril-mayo de este año, mostró que un 4% tiene mucha o bastante confianza en los partidos políticos, un 10% en la Cámara y el Senado, un 15% en los Tribunales de Justicia y un 22% en el gobierno (que venía con indicadores peores: un 11% en 2021 y un 5% en 2019).
La crisis de las instituciones, la crisis de la confianza o la crisis de la representación no son algo nuevo ni en Chile ni en el mundo, y se está agudizando desde hace al menos una década. Y si la incorporación de elementos de la democracia directa busca superar la crisis de legitimidad y disminuir el desencanto ciudadano con la política, los cambios en el sistema político buscan eliminar amarres que han impedido, precisamente, abordar las inquietudes y demandas de esa ciudadanía desencantada.
La propuesta termina con el actual desequilibrio entre Santiago y las regiones y entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Cambia el concepto de Estado, que será regional, ecológico y plurinacional, pero se mantiene el sistema político presidencial (aunque atenuado) y bicameral (aunque asimétrico).
La Constitución de 1980 tuvo el propósito de rearticular los poderes. Incorporó a las Fuerzas Armadas en el sistema político como «garantes de la democracia», a través del Consejo de Seguridad Nacional, con atribuciones que se acabaron recién en las reformas del año 2005.
Los cambios en el sistema político buscan eliminar amarres que han impedido abordar las inquietudes y demandas de la ciudadanía desencantada. La propuesta termina con el actual desequilibrio entre Santiago y las regiones y entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
El Congreso Nacional de la Constitución vigente tuvo un carácter mixto también hasta ese año, con parlamentarios elegidos y senadores designados. Y, en esa búsqueda de descompensar los equilibrios entre los poderes del Estado, le dio al Presidente de la República más atribuciones que al Legislativo, a través prerrogativas en varios momentos del trámite de la ley.
En el inicio, dejó como iniciativa exclusiva del Presidente los proyectos que eroguen gasto fiscal. También está la capacidad exclusiva de determinar las urgencias, lo que ha significado que la agenda legislativa está marcada por la agenda política de La Moneda. Y también la capacidad del Presidente de vetar, lo que es otra facultad de incidencia sobre el Congreso.
Los altos quórum -o quórum supramayoritarios- fueron incorporados en la Constitución de 1980 precisamente para quitarle al Congreso la posibilidad de hacer grandes cambios y para obligar a negociar a los dos bloques que tuvieron la representación en ambas cámaras hasta el fin del sistema binominal.
El proyecto de nueva Constitución cambia los equilibrios. Deja en el Presidente algunas atribuciones que son centrales, como el poder exclusivo de presentar el Presupuesto Anual de la Nación, con la norma de que se aprueba el proyecto presupuestario del Ejecutivo si no hay acuerdo en el Congreso (art. 274). Sin embargo, reduce el poder de dar las urgencias en el trámite; establece iniciativas con concurrencia Ejecutivo-Legislativo y disminuye el quórum de aprobación de leyes, lo que debiera contribuir a destrabar la agenda parlamentaria.
En el mismo sentido descentralizador –y democratizador– está el número de representantes por región: al menos tres en cada una, sin relación al número de habitantes. Y exige a los representantes regionales el garantizar residencia efectiva por cuatro años, lo que debiera impulsar candidaturas que realmente representen las necesidades e intereses de todo el país.
IV. Cambio clave: la eliminación del Senado
El cambio más drástico respecto del sistema político es la eliminación del Senado. Así como los convencionales buscaron un equilibrio entre La Moneda y el Congreso, en el Poder Legislativo el propósito fue crear un nuevo bicameralismo, que varía en el nombre y separa las funciones.
El Congreso de Diputadas y Diputados (la actual Cámara) tendrá las facultades de representar, legislar (legisla en todos los proyectos de ley) y fiscalizar (acusaciones constitucionales, comisiones investigadoras). Son las atribuciones que tiene hoy.
La Cámara de las Regiones (art. 154) tendrá la facultad de representar; de juzgar (como jurado, en las acusaciones constitucionales) y de legislar leyes de acuerdo regional y en aquellas normas que modifiquen el Sistema de Justicia y el Poder Legislativo, que se relacionen con gastos territoriales, distribución fiscal y presupuestaria regional, y también en leyes regionales sobre medioambiente, salud, educación y vivienda.
La lista de atribuciones de la Cámara de las Regiones es amplia y está destinada a generar una administración que vinculará el sistema político regional con el nacional y que busca apoyar la descentralización, consolidando el esquema territorial que debe tener un Estado Regional.
En el mismo sentido descentralizador –y democratizador– está el número de representantes por región: al menos tres en cada una, sin relación al número de habitantes. Y exige a los representantes regionales el garantizar residencia efectiva por cuatro años, lo que debiera impulsar candidaturas que realmente representen las necesidades e intereses de todo el país. Δ
(*) María Isabel De Martini es periodista. Fue editora de Política, editora de Reportajes y editora Coordinadora en el diario La Tercera y editora de Actualidad en Revista Caras y editora de Política en revista Qué Pasa. Hoy es académica de la Universidad Diego Portales (UDP) y se dedica a la comunicación estratégica.
